住房城鄉建設部關(guān)于印發(fā)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用“十三五”規劃的通知
各省、自治區住房城鄉建設廳、直轄市規劃局（委）：
根據《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》和《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》，我部組織編制了《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用“十三五”規劃》，現印發(fā)給你們，請結合本地實(shí)際，認真貫徹執行。
住房城鄉建設部
2016年5月25日
附件
城市地下空間開(kāi)發(fā) 利用“十三五”規劃
合理開(kāi)發(fā)利用城市地下空間，是優(yōu)化城市空間結構和管理格局，增強地下空間之間以及地下空間與地面建設之間有機聯(lián)系，促進(jìn)地下空間與城市整體同步發(fā)展，緩解城市土地資源緊張的必要措施，對于推動(dòng)城市由外延擴張式向內涵提升式轉變，改善城市環(huán)境，建設宜居城市，提高城市綜合承載能力具有重要意義。
為貫徹落實(shí)《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見(jiàn)》，根據《住房城鄉建設部關(guān)于印發(fā)〈住房城鄉建設事業(yè)“十三五”規劃編制工作方案〉的通知》（建計函〔2014〕185號），住房城鄉建設部編制了《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用“十三五”規劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規劃》）?！兑巹潯芬源龠M(jìn)城市地下空間科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用為總體目標，明確了“十三五”時(shí)期的主要任務(wù)，提出了保障規劃實(shí)施的措施，是指導各地開(kāi)展地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃、建設和管理的重要依據。
一、發(fā)展現狀、問(wèn)題和面臨形勢
（一）發(fā)展現狀
規模增長(cháng)迅速。近年來(lái)，隨著(zhù)工業(yè)化、城市化進(jìn)程推進(jìn)，我國城市地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入快速增長(cháng)階段?！笆濉睍r(shí)期，我國城市地下空間建設量顯著(zhù)增長(cháng)，年均增速達到20%以上，約60%的現狀地下空間為“十二五”時(shí)期建設完成。據不完全統計，地下空間與同期地面建筑竣工面積的比例從約10%增長(cháng)到15%。尤其在人口和經(jīng)濟活動(dòng)高度集聚的大城市，在軌道交通和地上地下綜合建設帶動(dòng)下，城市地下空間開(kāi)發(fā)規模增長(cháng)迅速，需求動(dòng)力充足。
利用類(lèi)型豐富。城市地下空間開(kāi)發(fā)利用類(lèi)型呈現多樣化、深度化和復雜化的發(fā)展趨勢。類(lèi)型上，逐漸從人防工程拓展到交通、市政、商服、倉儲等多種類(lèi)型；開(kāi)發(fā)深度上，由淺層開(kāi)發(fā)延伸至深層開(kāi)發(fā)；具體項目上，由小規模單一功能的地下工程發(fā)展為集商業(yè)、娛樂(lè )、休閑、交通、停車(chē)等功能于一體的地下城市空間。
綜合效益顯著(zhù)。城市地下空間開(kāi)發(fā)利用在城市發(fā)展中的地位和作用日益提高。一方面，在城鎮化發(fā)展不斷加速與生態(tài)環(huán)境要求不斷提高的雙重約束下，地下空間開(kāi)發(fā)利用成為優(yōu)化城市空間結構、提高城市空間資源利用效率的重要手段；另一方面，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用有利于增加城市容量、增強防災減災能力、緩解交通擁堵、完善公共服務(wù)和基礎設施配套，經(jīng)濟、社會(huì )、環(huán)境綜合效益顯著(zhù)，是建設資源節約型、環(huán)境友好型社會(huì )和踐行生態(tài)文明的重要舉措。
（二）主要問(wèn)題
系統性不足。城市地下空間作為城市地面空間的重要補充，只有建立有機聯(lián)系才能發(fā)揮其提高城市空間資源利用效率、實(shí)現綜合效益的作用。目前，我國城市地下空間開(kāi)發(fā)利用普遍存在系統性缺乏問(wèn)題。一方面，城市地下空間之間連通性較差，同一地區相鄰項目之間缺乏聯(lián)系和貫通，存在零星、分散、孤立開(kāi)發(fā)問(wèn)題；另一方面，城市地下空間與地面空間協(xié)調不足，缺乏銜接，甚至相互矛盾，形成安全隱患。
管理體制亟待完善。城市地下空間開(kāi)發(fā)利用日趨復雜和綜合，需要完善的配套管理制度及有關(guān)部門(mén)的密切配合。我國城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理體制建設尚處于起步階段，缺乏系統、規范的內容和程序要求，地下空間開(kāi)發(fā)利用在規劃建設、權屬登記、工程質(zhì)量和安全使用等方面的制度尚不健全。此外，地下空間開(kāi)發(fā)利用涉及多個(gè)管理部門(mén)，存在多頭管理或管理缺位問(wèn)題。
規劃制定落后于城市建設發(fā)展實(shí)踐。我國城市地下空間規劃制定尚處于探索階段，存在規劃組織編制主體不明確、規劃體系不清晰、缺乏統一規范的規劃編制要求等問(wèn)題，對城市地下空間資源保護和合理開(kāi)發(fā)產(chǎn)生不利影響。多數城市地下空間開(kāi)發(fā)利用缺乏規劃，城市地下空間規劃制定普遍滯后于建設發(fā)展實(shí)踐。
基本情況掌握不足。大部分城市對地下空間開(kāi)發(fā)利用基本現狀掌握不足。城市規劃建設管理部門(mén)通過(guò)實(shí)施規劃許可管理，對近期城市地下空間開(kāi)發(fā)建設情況較為了解，但對早期建設的地下空間開(kāi)發(fā)利用情況缺乏掌握。此外，數據共享不足、溝通不暢、統計口徑和標準不一致等問(wèn)題，也導致一些地方地下空間調查進(jìn)展不順。
（三）面臨形勢
城市是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的重要載體，是現代文明的標志，把城市規劃好、建設好、管理好，對促進(jìn)新型城鎮化發(fā)展，建設美麗中國，實(shí)現到2020年全面建成小康社會(huì )的奮斗目標，具有重要意義。根據我國城鎮化進(jìn)程和地下空間開(kāi)發(fā)利用發(fā)展趨勢，“十三五”時(shí)期城市地下空間開(kāi)發(fā)利用還將有相當大的規模?？茖W(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用城市地下空間，成為提高城市空間資源利用效率、提高城市綜合承載力和保護地下空間資源的重要途徑。雖然我國部分城市地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)入迅速發(fā)展階段，但是大多數城市地下空間開(kāi)發(fā)利用仍處于起步階段，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用面臨建設發(fā)展需求旺盛但系統性不足、有關(guān)立法和規劃制定相對滯后、現狀利用基本情況不清、管理體制和機制有待進(jìn)一步完善等挑戰。
二、指導思想、基本原則和規劃目標
（一）指導思想
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì )精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰略布局，認真貫徹創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，適應新型城鎮化需要，把加強城市地下空間規劃建設管理作為履行政府職能的重要內容，堅持開(kāi)發(fā)與保護相結合、平時(shí)與戰時(shí)相結合，統籌利用地上地下空間資源，著(zhù)力提高城市綜合承載能力，全面加強城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理。
（二）基本原則
先規劃、后建設，科學(xué)編制城市地下空間規劃。地下空間開(kāi)發(fā)利用應與城市發(fā)展戰略相協(xié)調，結合城市發(fā)展實(shí)際，科學(xué)規劃，合理確定地下空間的規劃建設規模、時(shí)序和發(fā)展模式，穩步推進(jìn)地下空間建設。城市地下空間開(kāi)發(fā)利用應當以地下空間規劃為前提和依據，嚴格按照規劃開(kāi)展。
統籌開(kāi)發(fā)，有序利用，提高地下空間系統性。地下空間開(kāi)發(fā)利用應當堅持統籌安排、綜合開(kāi)發(fā)、合理利用的原則。堅持平時(shí)與戰時(shí)相結合、地下與地上相協(xié)調的方針，鼓勵豎向分層立體綜合開(kāi)發(fā)和橫向相關(guān)空間連通開(kāi)發(fā)，提高城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的整體性和系統性。
生態(tài)優(yōu)先，公共利益優(yōu)先，保障公共安全。城市地下空間規劃建設應當基于生態(tài)底線(xiàn)和生態(tài)保護的具體要求，進(jìn)行合理開(kāi)發(fā)和利用，嚴格控制不適宜開(kāi)發(fā)的地下空間；同時(shí)，應當優(yōu)先安排市政基礎設施、地下交通、人民防空工程、應急防災設施，并兼顧城市運行最優(yōu)化和相鄰空間發(fā)展的需要，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和地下空間權利人的合法權益。
依法行政，依法實(shí)施管理，加強監管職責。地下空間規劃、建設、使用、維護的全過(guò)程都應當遵照有關(guān)法律法規、標準規范和政策規定，進(jìn)一步明晰有關(guān)部門(mén)職責，強化監管，規范行政管理行為，轉變政府職能，提高管理和服務(wù)水平。
（三）規劃目標
1．總體目標
科學(xué)和合理地推進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用，大力提高城市空間資源利用效率，充分發(fā)揮城市地下空間綜合效益，切實(shí)提高行政管理效能，提高城市地下空間規劃建設管理水平，促進(jìn)城市持續健康發(fā)展。更好發(fā)揮地下資源潛力，形成平戰結合、相互連接、四通八達的城市地下空間。力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規劃建設管理體系。
2．具體目標
一是建立和完善城市地下空間規劃體系，推進(jìn)城市地下空間規劃制定工作。到2020年，不低于50%的城市完成地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃編制和審批工作，補充完善城市重點(diǎn)地區控制性詳細規劃中涉及地下空間開(kāi)發(fā)利用的內容。
二是開(kāi)展地下空間普查，推進(jìn)城市地下空間綜合管理信息系統建設。到2020年，不低于50%的城市初步建立包括地下空間開(kāi)發(fā)利用現狀、規劃建設管理、檔案管理等的綜合管理系統，有效提升城市地下空間信息化管理能力。
三是健全地下空間開(kāi)發(fā)利用各項管理制度，完善有關(guān)法律法規、標準規范的制定，地下空間開(kāi)發(fā)利用依法管理工作取得較大進(jìn)展，使管理水平能夠適應經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要。
三、主要任務(wù)
（一）完善地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃體系。
1．推進(jìn)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃編制。城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃作為城市總體規劃的專(zhuān)項規劃，應當與城市總體規劃同步編制，將其主要內容納入城市總體規劃，并做好與土地利用總體規劃銜接。城市總體規劃已經(jīng)審批、尚未組織編制城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃的城市，應當補充編制。城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃應當對規劃期內城市地下空間開(kāi)發(fā)戰略、規劃目標、平面布局和分區管控、豎向分層劃分、重點(diǎn)地區建設范圍、地下地上空間一體化安排、開(kāi)發(fā)步驟等做出安排部署，并提出人民防空、環(huán)境保護和安全保障措施等方面的要求。
2．完善城市控制性詳細規劃中涉及地下空間的內容。城市人民政府城鄉規劃主管部門(mén)應完善涉及地下空間安排的控制性詳細規劃，依據地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃要求，補充有關(guān)地下空間相關(guān)控制要求，并按照法定程序報批。涉及地下空間安排的控制性詳細規劃，應當對地下空間開(kāi)發(fā)利用各項控制指標提出規劃控制和引導要求，包括開(kāi)發(fā)范圍、深度、強度、使用性質(zhì)、出入口位置、互連互通要求、人防建設要求、大型地下市政基礎設施的安全保護區范圍等?？刂菩栽敿氁巹潙斪⒅刈龊玫叵驴臻g開(kāi)發(fā)利用與地面建設之間的協(xié)調，加強地下交通設施之間、地下交通設施與相鄰地下公共活動(dòng)場(chǎng)所之間的互連互通。鼓勵重點(diǎn)地區開(kāi)展地上地下一體化城市設計，并將主要控制要求納入控制性詳細規劃。
3．協(xié)調地下空間規劃與有關(guān)規劃的關(guān)系。涉及地下空間開(kāi)發(fā)利用的地下管線(xiàn)、地下綜合管廊、地下交通等規劃，應當與城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃相協(xié)調，鼓勵城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃與人防工程規劃的整合。涉及地下空間內容的控制性詳細規劃在制定過(guò)程中應與其他有關(guān)專(zhuān)項規劃充分銜接。
4．完善地下空間規劃管理制度。各城市完善地下空間規劃管理制度。涉及地下空間的建設項目的規劃條件、規劃許可、規劃核實(shí)，應當依據控制性詳細規劃提出地下空間開(kāi)發(fā)利用的控制要求。
（二）推進(jìn)地下空間規劃建設標準體系建設。
1．完善地下空間規劃設計標準規范。研究建立城市地下空間規劃設計標準體系框架，補充和完善各層次城鄉規劃中有關(guān)地下空間規劃設計的標準。研究制定《城市地下空間規劃規范》，明確地下空間開(kāi)發(fā)利用的概念術(shù)語(yǔ)、功能與設施分類(lèi)、規劃編制要求等，形成統一的規劃標準，促進(jìn)地下空間開(kāi)發(fā)利用標準化設計和管理。研究制定地下空間平面和豎向規劃、地下綜合管廊設計、地下交通工程設計、地下停車(chē)場(chǎng)設計、地下步行街道設計等規劃標準和導則。
2．修訂完善地下空間施工建設標準規范。梳理研究已有涉及地下空間開(kāi)發(fā)利用的施工建設標準和規范，包括工程勘察測量、建筑設計、結構設計、土建施工、設備工程、環(huán)境安全、防災減災等標準規范，對已有標準規范進(jìn)行修訂和完善，充實(shí)有關(guān)地下空間開(kāi)發(fā)利用的規定，體現地下空間利用的自身特點(diǎn)，滿(mǎn)足地下空間開(kāi)發(fā)利用需要。
（三）推進(jìn)地下空間普查和地下空間信息系統建設。
1．開(kāi)展地下空間普查。推進(jìn)城市地下空間現狀普查。對已有和在建地下空間進(jìn)行分類(lèi)和信息收集，并納入不動(dòng)產(chǎn)統一登記管理。建立地下空間資源的普查制度、補（修）測制度、匯交制度。建立地下空間檔案管理系統。按照相關(guān)保密要求，妥善做好地下空間信息保密管理工作。編制城市地下空間規劃，應當具備國家規定的勘察、測繪、氣象、地震、水文、環(huán)境等基礎資料。
2．建立地下空間信息系統。結合智慧城市建設，推進(jìn)城市地下空間綜合管理信息系統建設。將普查成果納入系統，動(dòng)態(tài)維護地下空間開(kāi)發(fā)利用信息，為城市地下空間規劃管理提供支撐。逐步將地下空間規劃、規劃許可、權屬管理、檔案管理等納入統一管理平臺，建立地下空間管理信息共享機制，促進(jìn)實(shí)現城市地下空間數字化管理，提升城市地下空間管理標準化、信息化、精細化水平。
（四）完善地下空間開(kāi)發(fā)利用立法體系。
1．開(kāi)展立法前期研究。開(kāi)展加強城市地下空間規劃建設管理的有關(guān)立法研究，組織做好調研、論證、咨詢(xún)、起草等基礎性工作，聽(tīng)取省級政府部門(mén)、地方政府、相關(guān)管理部門(mén)、相關(guān)利益群體和社會(huì )公眾的意見(jiàn)和建議，加大與相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調力度，協(xié)調相關(guān)法律法規與地下空間開(kāi)發(fā)利用法律法規的關(guān)系，減少和避免法律法規沖突和矛盾，實(shí)現合理銜接。
2．鼓勵地方加強立法。推動(dòng)地方立法和技術(shù)管理規范工作。各?。▍^、市）根據自身情況，因地制宜推動(dòng)地方立法工作，研究制定城市地下空間規劃編制、規劃建設管理、權屬登記、使用管理等方面的法規、規章，界定地下空間開(kāi)發(fā)利用管理有關(guān)主體及其職責、職權，明確地下空間開(kāi)發(fā)利用管理有關(guān)制度及其內容和程序要求，推進(jìn)依法行政。
3．加強制度建設。開(kāi)展城市地下空間規劃管理有關(guān)制度研究工作，作為城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃制定、規劃許可管理等方面的基礎。各?。▍^、市）應當在全面梳理規劃管理制度的基礎上，建立和完善城市地下空間規劃制定和實(shí)施管理有關(guān)制度。
四、保障措施
（一）明確責任主體。
城市人民政府是地下空間開(kāi)發(fā)利用管理工作的責任主體，要加強組織領(lǐng)導，明確主管部門(mén)，制定和完善城市地下空間有關(guān)規劃，建立健全城市地下空間規劃建設管理制度，推進(jìn)地下空間普查和綜合管理信息系統建設，加強管理和監督。
省級人民政府要把城市地下空間開(kāi)發(fā)利用和管理納入重要議事日程，加大監督、指導和協(xié)調力度，結合已有規劃和各地實(shí)際，出臺具體政策措施并抓好落實(shí)。
國務(wù)院城鄉規劃建設主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強對全國城市地下空間規劃建設管理工作，加強規劃制定和管理的指導監督，開(kāi)展立法研究，完善相關(guān)制度和標準規范。
（二）提升管理水平。
建立部門(mén)協(xié)調機制。建立城市地下空間開(kāi)發(fā)利用相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)同管理機制，維護城市地下空間的整體性、系統性，避免條塊分割、多頭管理。
建立重大問(wèn)題專(zhuān)家咨詢(xún)機制。充分發(fā)揮專(zhuān)家顧問(wèn)作用，為城市地下空間規劃建設管理提供技術(shù)支撐，避免地下空間開(kāi)發(fā)利用由于地質(zhì)條件的復雜性、地下情況的不確定性等帶來(lái)的高風(fēng)險。
建立監督檢查機制。加強對城市地下空間建設和使用的跟蹤監測和監督檢查，建立地下空間開(kāi)發(fā)利用質(zhì)量監管機制、安全使用監管機制、應急管理機制等，落實(shí)監管人員，提高地下空間開(kāi)發(fā)利用建設質(zhì)量，保障安全。
建立評估機制。對規劃實(shí)施情況和有關(guān)配套政策機制實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤分析和總結評估，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題并作出調整。
（三）加大資金支持。
積極爭取中央財政資金支持地下空間開(kāi)發(fā)建設。地方各級人民政府要切實(shí)加大投入力度，確保對城市地下空間規劃制定、現狀普查、綜合管理信息系統建設等方面任務(wù)的資金投入。優(yōu)化政府投資結構，安排專(zhuān)項資金重點(diǎn)支持地下空間開(kāi)發(fā)建設。
積極探索地下綜合管廊、公共服務(wù)設施等的有償使用，建立合理的收費機制。規范和鼓勵社會(huì )資本對地下空間開(kāi)發(fā)建設運營(yíng)的投資。按照產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、社會(huì )化服務(wù)的思路，拓寬私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本進(jìn)入地下空間開(kāi)發(fā)建設及運營(yíng)領(lǐng)域的渠道和途徑，為民營(yíng)企業(yè)平等參與競爭創(chuàng )造良好環(huán)境。
（四）建立激勵機制。
制定優(yōu)惠扶持政策，鼓勵社會(huì )資本積極參與中心城區地下停車(chē)場(chǎng)設施建設運營(yíng)，提升城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的質(zhì)量和水平。通過(guò)合理確定地下空間建設用地土地出讓金等形式，制定鼓勵地下空間互連互通的相關(guān)政策，鼓勵開(kāi)發(fā)商提供地下商業(yè)空間和地下公共交通設施、出入口和通道等。
（五）加強隊伍建設。
加強教育培訓。依托大專(zhuān)院校、科研院所等機構，加強對地下空間規劃設計、施工建設和管理人員的培養，注重理論和實(shí)踐相結合，建立具有行業(yè)發(fā)展前瞻性的產(chǎn)學(xué)研相結合的人才培養體系。
加強設計和施工專(zhuān)業(yè)人員隊伍建設。制定發(fā)布地下建設工程、市政工程、地下交通工程等專(zhuān)業(yè)工程設計和施工專(zhuān)業(yè)人員職業(yè)標準，明確職位要求，建立健全人才培養、引進(jìn)和使用的激勵機制，提升專(zhuān)業(yè)人員素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。
加強國內外技術(shù)和管理經(jīng)驗交流。搭建交流合作平臺，通過(guò)考察、座談、交流研討會(huì )等形式，進(jìn)一步汲取借鑒先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗，提高地下空間從業(yè)人員隊伍的整體水平，適應地下空間行業(yè)的發(fā)展要求。
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